随着《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称《意见》)的发布，我国新一轮户籍改革正式拉开序幕，此次户改的力度、决心、涉及面可谓前所未有。不少人士认为，这是中国全面深化改革中的这块“硬骨头”正式破冰的标志。
《意见》中引人关注的内容包括两点，一是取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能;二是建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。
由此，我国标志性的城乡二元户籍制度将退出历史的舞台，此为这一轮户改的重大进展。然而，取消“农业”和“非农业”性质区分之后，如何逐渐剥离与户籍相捆绑的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。
蹉跎56年
我国的“农”与“非农”城乡二元户籍制度确立于1958年。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》将户口区分为“农业”户口和“非农业”户口，严格控制农村人口迁往城市，农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20世纪80年代中期。
随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，严格控制人口流动的户籍制度开始松动。首先发生在小城镇。1992年“南巡讲话”以后，开始实行“当地有效城镇居民户口”(即蓝印户口)。
2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中，小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。而后在地方实际操作中，“有合法固定的住所”成为主要标准，进而逐渐演变为“买房入户”。
大中城市户籍制度改革始于20世纪90年代中后期。改革的思路与小城镇基本一致，除直系亲属投靠出于人道主义考虑外，基本都是以购房、投资、人才引进为条件入户。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。
据了解，1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市都实行过“蓝印户口”。这相比以前严格的城乡、地区户籍隔离，是一个进步。但这些改革(购房、投资入户等)也明显把户口商品化、工具化了。如某地级市在2001年实行购房入户，房屋面积要大于80平方米。2007年这项政策遭叫停，但在2009年初又开始实行购房入户政策，且购房面积要求提高到了100平方米。户籍政策的松紧度，明显呈现随房地产市场周期而波动的趋势，工具性比较明显，几乎成为了房地产市场的一个调控工具。时至今日，购房、投资入户的做法在不少地方还在延续。
“城乡户籍分割的确立，从1954年9月《中华人民共和国宪法》颁布，到1958年1月户口登记条例出台，也就不到4年的时间。从1952年计算，也就用了6年。可是打破这一分割，却用了漫长的56年。”北京大学国家发展研究院副教授徐远直陈。
这不奇怪。一种制度一旦建立，就会有持续存在的惯性，改起来很难的。正因为如此，这次的户籍改革才值得大书特书。改革开放以来，我们先后经历了“乡镇企业异军突起”，“自带口粮进城”，和90年代以来的亿万农民工进城。这几件事情，都是改变中国经济社会格局的大事。换一个角度看，这些都是巨大的经济力量对户籍藩篱的冲击。可是直到今天，城乡分割的户籍制度一直存在，城乡居民在养老、医疗、住房、教育、就业方面的待遇显著不同，劳动力的顺畅流动也因此受阻。
徐远表示，这次的国务院文件，标志着户籍改革正式破冰。至少，农业和非农业户口的“身份之别”取消了。这种“名义”上的平等，本身已是了不起的成就。下一步的任务，是实现户籍承载的基本公共服务的均等化。
迁徙自由
此次《意见》的发布，打破了“农”与“非农”间的鸿沟。皮之不存，毛将焉附?《意见》以釜底抽薪的方式，让各种利益无处附着。但应清醒地看到，“打破”鸿沟只是变革的基础和开端，真正“填平”鸿沟才是变革的内涵和保障。
在7月30日八部委联合国务院新闻办新闻发布厅举行的新闻发布会上，公安部副部长黄明就《意见》中相关情况进行了解读。
黄明认为，户籍制度改革是一项系统复杂的工程、一项基本的制度，牵一发而动全身。因此面临的难题也很多，主要是我国人口众多，城乡、区域、大小城市之间的发展差距比较大，难以平衡;许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离;各类群体的利益诉求多元多样，难以协调。
如何克服这些难题?黄明强调，要确保户籍制度改革顺利进行，就必须把握好《意见》提出的四项原则，即坚持积极稳妥、规范有序，既要积极又要稳妥，更要扎实，优先解决存量、有序引导增量、合理引导预期，要量力而行，防止不切实际、一哄而上;坚持以人为本、尊重群众意愿，农民群众要不要进城，什么时候进城，想进哪座城，要由他自己来选择，不要采取强迫的办法把农民“拉进来”、“被落户”;坚持因地制宜、区别对待，让各地根据自身的实际情况，因地制宜地实施差别化的落户政策，不分配指标、不层层加码，给地方留有空间;坚持统筹配套、提供基本保障，不断扩大基本公共服务的覆盖面，不仅要覆盖本地的户籍人口，还要让没有落户的人也逐步享有基本的公共服务。
黄明指出，此次户籍改革是一次总体调整，与以往相比，过去的历次改革一般都是局部的、部分的、条文的调整，某一个方面的调整。这次是在中央对新型城镇化建设作出全面的规划后，决定在全国实施差别化的落户政策，这对合理布局大中小城市和小城镇，合理引导人口的分布将起着十分重要的作用。同时，这是按照中央全面深化改革的统一部署进行的一次综合配套的改革，不仅是户籍制度本身单项的改革，是各有关部门配套进行的改革，是对新型户籍制度的一次整体构建。
国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏认为，此次改革一个很大的亮点，是明确保障了农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”。这意味着“家中有地，进退有据”，农民无需再在城市落户和保留农村土地权利之间作出硬性选择，虽然只是给农民多一种选择，但对城镇化的稳妥推进非常有利。
