2024年12月，习近平总书记在听取海南省委和海南省政府工作汇报时强调，“海南要聚焦实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动，对标国际高水平经贸规则，大力推进制度型开放，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，加紧推进海南自由贸易港核心政策落地，精心做好各项准备工作，确保封关运作平稳有序”，“紧紧围绕建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区的战略定位，科学谋划封关前后的改革开放和高质量发展工作”，“努力把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”，“加紧推进海南自由贸易港核心政策落地，精心做好各项准备工作，确保封关运作平稳有序”。今年是海南自由贸易港封关运作、扩大开放之年，推进海南自由贸易港建设和高质量发展，确保封关运作平稳有序，迫切需要发挥法治的作用。
海南自由贸易港发展现状
近5年来，海南自贸港人流、物流、资金流、数据流四类要素进出更为便利。总计85个国家的人员可免签入境海南，“中国洋浦港”籍国际船舶总载重吨突破600万吨，跃居全国第二。资金可在多功能自由贸易账户与境外账户间依法自由便利划转，数据出境实现负面清单管理。货物贸易、服务贸易、投资三大领域加快开放。制定进口原辅料、交通工具及游艇、自用生产设备“零关税”政策，全国首张跨境服务贸易负面清单出台实施，推出22项放宽市场准入特别措施，外资准入负面清单开放程度全国最高。出台企业和个人所得税税率“双15%”优惠政策，累计减免税额分别超过310亿元和170亿元。加工增值免关税政策试点范围扩大至全岛。离岛免税购物额度增加至每人每年10万元，离岛免税销售额占全球免税市场的比重超过8%。海南实际使用外资1025亿元、年均增长14.6%，境外直接投资97.8亿美元、年均增长97%，新设外资企业8098家、年均增长43.7%，货物贸易、服务贸易年均增长31.3%和32.3%，176个国家和地区在海南投资，旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大主导产业5年提高13.7个百分点，占全省GDP比重67%。新质生产力蓬勃发展，南繁种业产值突破180亿元，海洋生产总值年均增长13.9%，全国首个商业航天发射场在海南文昌建成。博鳌乐城基本实现医疗技术、设备、药品与国际先进水平同步。新能源汽车渗透率59.6%，居全国第一。博鳌零碳示范区降碳达99%，成为我国生态文明试验区的发展样板。
经党中央批准，海南自贸港全岛封关运作将于2025年12月18日正式启动。海南开展全方位、全覆盖、深层次、大样本综合压力测试，组织开展“二线口岸”全要素、实战化模拟演练，确保2025年底封关运作平稳有序。在洋浦，洋浦港对外开放口岸设施设备升级改造、“二线口岸”查验设施设备建设项目-土建及配套设施安装工程和洋浦港对外开放口岸设施设备升级改造。在海口，新海港和南港“二线口岸”项目竣工，作为海南自贸港封关运作重点项目，将大幅提高车辆、货物进出效率，全面助推海南自贸港建设。在海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区，首票“零关税”药械在海口海关所属博鳌机场海关通关放行，标志着药品、医疗器械“零关税”政策在海南自由贸易港顺利落地。海南以“全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区”（三区一中心）为战略支点，推动贸易、投资、金融、监管等制度协同突破，形成全球开放标杆。推进服务业扩大开放综合试点，航空器、船舶暂时出境复运进入海南自贸港免关税等30余项措施落地实施，海南自贸港多功能自由贸易账户（EF账户）上线运行，口岸查验设施等31个封关硬件项目及4个查漏补缺项目全部建成，口岸监管服务信息系统、反走私综合执法站信息化配套建设等33个信息化项目投入使用或上线试运行。
海南自由贸易港封关运作的核心政策框架
海南自由贸易港封关是指将海南岛全岛建成一个海关监管特殊区域，实施以“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”为基本特征的自由化便利化政策制度。“‘一线’放开”，是将海南自贸港与我国关境外其他国家和地区之间作为“一线”，实施一系列自由便利进出举措。“‘二线’管住”，是将海南自贸港与内地之间作为“二线”，针对“一线”放开的内容实施精准管理。“岛内自由”，是在海南自贸港内，各类要素可以相对自由流通。
以“零关税、低税率、简税制”和“贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动”为主要特征的自由贸易港政策制度体系基本建立，海南岛内实施更加优惠的货物“零关税”政策。“一线”进口的“零关税”商品税目比例将由21%提高至74%，在岛内享惠主体之间可以免进口税收流通，加工增值达到30%的可免关税销往内地，实施更加宽松的贸易管理措施。在“一线”进口方向，对全国现有的部分禁止、限制类进口货物作出开放性安排，除依法需要检验检疫或者实行许可证件管理的货物外，海关将对进口“零关税”货物、保税货物等按规定实施径予放行，实施更加便利的通行措施。以岛内现有8个对外开放口岸作为“一线”口岸，对符合条件的进口货物径予放行。设置运行海口新海港、海口南港等10个“二线口岸”，对进入内地的货物创新采取多种便捷通行举措，“二线口岸”将设置海关监管通道和非海关监管通道。在海关监管通道，海关将对“零关税”货物、享受加工增值政策的货物、放宽贸易管理措施的货物实行管理。对这三类货物，海关实施“分批出岛、集中申报”通关模式，企业可先办理货物“二线”出岛手续，后续再集中办理报关申报手续，提高通关效率。其他国内流通货物，经非海关监管通道通行，由海南省按现行国内流通规定管理，最大程度便利海南与内地贸易往来。
实施更加高效精准的监管模式，对“零关税”货物、放宽贸易管理措施货物等实行低干预、高效率的精准监管，保障各项开放政策平稳落地。为进一步简化“二线”出岛申报手续，海关还大幅压缩“二线”出岛申报项目，需企业申报的报关单项目从105项压缩至42项。海南封关后货物税收政策为：在海南自贸港登记注册的独立法人企业，以及自贸港内符合条件的事业单位及民办非企业单位，经“一线”进口征税商品目录外的货物，可免征进口税收；“零关税”货物及其加工制成品，在岛内享惠主体之间可在免进口税收条件下进行流通；对属于海南自贸港鼓励类产业的企业生产的货物，在加工增值达到或者超过30%时，经“二线”进入内地，免征进口关税。
为此，商务部2025年7月15日公布《海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单》，该清单对60个商品编码的旧机电产品取消了进口许可证管理，覆盖约80%纳入进口许可证管理的旧机电产品，基本能够满足海南企业生产自用需要。同时，在现行自贸试验区、综合保税区相关政策基础上，允许38个商品编码的产品在海南自贸港开展保税维修，实现该领域全国最高开放水平。2025年7月18日，财政部、海关总署、税务总局公布了《关于海南自由贸易港货物进出“一线”、“二线”及在岛内流通税收政策的通知》，7月23日又公布了《关于海南自由贸易港进口征税商品目录的通知》。海关总署制定并公布了《中华人民共和国海关对海南自由贸易港监管办法》和《中华人民共和国海关对海南自由贸易港加工增值免关税货物税收征管暂行办法》，并明确规定法律、法规在海南封关运作后实施。
海南自由贸易港目前软硬件条件建设方面已全面完成，封关硬件设施通过国家验收，国际贸易单一窗口海关智慧监管平台等信息系统也已建好。压力测试演练方面，正压茬推进，加紧全流程、全要素、全覆盖、大样本、实战化压力测试，确保既“放得开”也“管得住”。
封关核心政策落地后的法律挑战
目前，海南已制定出台200余项配套政策文件，以高水平开放为特征的自由贸易港政策制度体系初步建立。依据海南省人大关于海南自由贸易港法相关配套法律和规范性文件的立法规划，去年和今年需要通过约70件。到2024年底，海南省人大审议通过省级法规和法规性决定33件、批准市县法规12件，其中自由贸易港法规14件。截至今年4月8日，海南共制定出台《海南自由贸易港国际船舶条例》等44部自由贸易港法规，涉外法规占比约为32%。通过立法引入商事临时仲裁制度、构建种业研发服务体系、全面禁止一次性塑料制品等。到今年底，海南省人大拟安排审议省级法规27件，重点加强“二线口岸”通关信用管理、口岸管理服务、外商投资、市场准入承诺即入制管理等方面的立法。在封关运作前，海南应进一步加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，特别是加快推进口岸管理、离岸金融、数字经济、民营经济、商业航天、热带雨林等具有自贸港辨识度的立法项目。
在完善自贸港法律制度中，需要重点解决以下问题：一是与国际高标准经贸规则衔接仍存在瓶颈，部分领域（如金融开放）需进一步对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则的市场准入负面清单，制定海南金融市场准入“极简审批”负面清单，制定并试点离岸人民币自由兑换和资本市场对外开放监管条例。二是风险防控压力机制需要全面完善。跨境资金流动需平衡开放与安全，防范走私、逃税及暴恐融资的资金进出。防范金融风险的监管机制需进一步完善。三是实质性运营审查法律制度尚未建立，封关后需强化税务、社保数据联网监管，严查空壳公司套利。四是需制定推动DEPA数字证书互认的法律制度，建设国际大数据交易所，促进数据安全跨境有序流动，推动制定《海南自由贸易港跨境数据流动安全交易监管条例》。五是加强与东盟经贸合作，利用零关税政策打造“热带农产品加工总部基地”，连接东盟与内地的大市场建设需要提速。
海南自由贸易港封关运作后的法治创新
当前，我国对外开放已从商品和要素流动型开放向全球规则、规制、管理、标准等制度型开放转变，对外开放的广度、深度不断拓展，海南自由贸易港应当在全球经贸规则、法律制度上实现创新突破。同时，封关运作后，如何保障国际高标准经贸规则在海南落地实施，需要加强封关运作的法律制度建设。
一是完善海南自贸港立法体系及其配套法律制度。以海南自由贸易港法这一专门法律为基础，海南自贸港法律制度建设不断完善，出台40余项配套法规，通过法律形式明确自贸港各项制度安排，有力保障了改革创新举措落地实施。但是距离海南省委、省政府规划的约70部配套法律规范仍然相差约30部，应在封关运作前尽快制定并实施。
二是封关运作核心政策法律制度落地攻坚。在封关运作一定时间后，应会同国家有关部门尽快制定扩大“零关税”商品范围，优化加工增值政策覆盖面。
三是建立多功能数字智慧监管平台。建立全岛一体化大数据监管平台，对六大自由便利流动的产品实施监管，真正实现“管得住、放得开”。
四是尽快出台跨境数据流动、生物医药等方面风险防范的专项法规。在数据安全、政府采购等领域，积极开展CPTPP、DEPA规则先行先试，深化服务业扩大开放试点，探索推动进一步放宽市场准入，大力推进制度型开放。封关运作后，海南将成为国内国际双循环的关键枢纽，但需对标国际高标准经贸规则制定一系列的法律，实现海南自由贸易港法律制度与全球高标准经贸规则协同性与风险防控能力。
五是拓展法律服务国际合作。将海南国际仲裁院建设成为亚太仲裁中心，聘请更多境外专家作为仲裁员。允许香港、澳门、台湾地区的中国律师代理案件。在海南国际仲裁院仲裁的涉外案件中，试点境外律师经过审核批准可以代理民商事案件。
六是通过“政策试验田+规则输出”双循环，加大跨境法律协作。海南自贸港通过核心政策落地（如零关税、加工增值）释放经济红利，依托涉外法治创新（如临时仲裁、运用海南自由贸易港法规制定权开展变通性立法和创制性立法）构建制度型开放体系。海南先行先试，在医疗、教育、数据等敏感领域局部突破（如乐城的特许药械与国际新上市药械基本同步，基本实现特许药械可随用随取，惠及更多国内国际患者），验证国际规则适用性；将成熟经验（如加工增值免税、跨境服务开放）向全国复制，推动国内规则与国际高标准规则接轨。应重点关注离岸金融服务开放试点、数据跨境白名单，并制定完善的法律制度确保开放及其法律监管到位。与东南亚国家、“一带一路”国家共建自由贸易园区司法互助机制。
七是抓好“智慧海南”和“诚信海南”两项基础性工程，建立健全以信用为基础的新型监管法律机制。强化社会管理信息化平台核心功能建设，依法惩治离岛免税“套代购”走私、私彩、赌博、诈骗等违法犯罪。严格落实安全生产责任制，加强防灾减灾救灾能力建设，构建与高水平开放相适应的风险防控体系，牢牢守住不发生系统性风险的底线，努力创建高水平开放条件下全国最安全地区。
八是推进国际商事纠纷多元解决机制等创新经验在全国推广。海南省第一中级人民法院建立的“构建多元化国际商事纠纷解决工作机制”被国务院作为制度集成创新案例向全国推广。该机制以涉外民商事法庭为依托，集中受理和审查对自贸港内设立的仲裁机构裁决提起的撤裁申请、国际商事调解机构主持达成的涉外涉港澳台调解协议的司法确认案件，为当事人提供诉讼、仲裁、调解三位一体、菜单式争议解决服务。通过实施这一制度，法院有效分流了案件，强化源头治理，满足了当事人便捷、高效、低成本、多元的纠纷解决需求，打造海南自贸港商事纠纷多元化解新局面。
九是扩大高层次、高技能人才的引进和培养。海南要建设成为具有世界影响力的中国特色自由贸易港，关键在乡村振兴；而乡村振兴的关键在于人才。目前，海南约80%土地在农村基层、60%人口在农村，但海南农村创造的GDP仅占海南全省GDP的22%。按照国家统计局公布的数据，2024年全国人均GDP为95749元，比上年增长5.1%。而海南省的人均GDP维持在7万元左右，处于全国中下水平。海南要建设世界影响力的自由贸易港，广大农村经济必须得到大力发展。自贸港建设为人才流动提供了便利条件，基层政府应抓住机遇，吸引和留住人才尤其是涉外高层次、高技能人才，为乡村振兴注入活力。应积极落实自由贸易港的人才政策，吸引大学生、返乡创业人员、农业科技人才等投身乡村建设。建议制定海南自由贸易港促进乡村振兴条例，加强海南农村涉外高技能人才的培养，通过提供创业补贴、土地优惠、住房保障等措施，鼓励人才返乡创业和高层次人才到海南尤其是海南乡村创业。同时，对基层公务员组织技能培训，提升农民的职业素养和就业能力，培养新型职业农民。通过建立产学研基地、科技特派员制度等方式，将科研成果转化为乡村产业的实际生产力，推动物流配送网络向乡村延伸，解决农产品“出村”和工业品“下乡”的难题。
（作者系海南开放大学党委委员、统战部部长、教授，中国法学会国际经济法学研究会副会长。本文是海南开放大学重点课题《打造世界影响力的海南自由贸易港之乡村振兴涉外人才培养对策探讨》的部分成果。）
