2025年2月17日，习近平总书记在民营企业座谈会上强调：“要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。”党的二十届四中全会强调，“要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能。”激发各类经营主体活力的重要要求之一是完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，减少乱罚现象，以此切实保护民营企业合法权益。“十五五”规划纲要明确指出，“统一市场监管执法，完善行政裁量权基准制度，推进行政处罚和刑事处罚双向衔接。”在行政处罚领域存在的“小过重罚”“大过轻罚”“类案不同罚”等涉及行政处罚裁量权的问题，不仅影响了行政处罚决定的公平公正，还损害了民营企业等经营主体的合法权益，甚至破坏了公平竞争的市场秩序。因此，依法保护民营企业合法权益，必须通过强化执法监督，有效提升行政处罚的合法性、公正性、合理性和可预期性，消除行政处罚执法中的各类乱象。
行政处罚裁量权基准是依法保护民营企业合法权益的基本方式
行政处罚裁量权基准是具有行政处罚权和裁量权的行政机关，结合本地区本部门行政处罚执法实际，按照处罚裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中具有一定弹性的处罚规范进行“情节细化”和“效果格化”，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。
行政处罚裁量权基准能够以“规则之治”的方式，规范行政处罚执法尺度，增强行政处罚公信力。行政处罚裁量权基准的制定和实施，意味着行政机关在行使处罚裁量权时，必须遵循更为明确、细致和可操作的标准。这大大减少了执法过程中的主观性和随意性，能够基于裁量权基准统一执法尺度，实现“类案同罚”的执法平等。同时，行政处罚裁量权基准必须向社会或行政相对人公开，使得民营企业等经营主体能够明确行政处罚决定的依据和标准，增强了对执法行为的可预期性。
行政处罚裁量权基准能够以“精准行政”的方式，纠治“过”和“罚”不匹配问题，保障处罚结果公平公正。行政机关滥用处罚裁量权损害民营企业合法权益的表现在于“过罚不当”。行政处罚裁量权基准通过“情节细化”和“效果格化”细化违法行为类型、情节轻重、处罚种类和处罚幅度。这种细化与对应，使得行政机关能够在处罚过程中全面、充分、具体地考虑民营企业实际情况，使之与行政处罚裁量权基准中的事实要件的不同情节相对应，有效实现处罚的公正性和合理性。
行政处罚裁量权基准能够以“柔性行政”的方式，推动包容审慎执法，彰显执法温度。行政处罚裁量权基准在事实要件部分，通常会明确列出可以从轻处罚、减轻处罚的具体情形，有些裁量基准中还特别设立了针对首次轻微违法行为的“免罚清单”。这样的做法显著减少了行政机关在执法过程中可能产生的强制性、暴力性、单向性“高权行政”行为，有效保障民营企业合法权益。
完善行政处罚裁量权基准制定机制
2026年《政府工作报告》明确强调“健全规范涉企行政执法长效机制”。目前，行政处罚裁量权基准在制定过程中，仍存在制定主体不够明确、制定程序缺乏规范性以及裁量幅度的合理性不足等问题，亟待完善。
明确行政处罚裁量权基准的制定主体。目前，多层级主体多头制定、重复制定行政处罚裁量权基准，导致执法冲突的情况仍然存在。例如，多层级政府及其所属部门针对同一处罚事项均制定各自的行政处罚裁量权基准，这些裁量权基准可能存在标准不一、宽严失度的情况，导致执法人员在具体案件中难以选择适用的基准，产生依据不同裁量权基准处罚“轻重不一”的问题。这不仅损害了行政处罚的公正性和权威性，也增加了民营企业面对行政处罚时的不确定性和负担。因此，必须按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》的规定，在行政处罚裁量权基准的制定过程中，“要统筹考虑其他部门已制定的有关规定，确保衔接协调。对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。”通过统一的制定标准和流程，减少不同地区和不同部门之间的差异，从制定主体角度，确保行政处罚裁量权基准的一致性、协调性和公正性。
优化行政处罚裁量权基准的制定程序。尽管行政处罚裁量权基准是行政机关的内部规范，但是行政处罚裁量权基准间接产生的外部效力会对行政处罚相对人权利义务产生直接的影响。因此，在行政处罚裁量权基准的制定过程中，应当充分听取民营企业等可能成为行政处罚相对人的主体的意见和建议。民营企业等经营主体相对于行政机关更了解市场规律，通过参与行政处罚裁量权基准的制定，向行政机关陈述行业实际情况，有助于避免基准在“效果格化”中出现区分不当甚至一刀切的做法，特别是避免因行政处罚过重而对企业造成超出处罚目的的不必要损害，影响企业的生存和发展。民营企业能够了解并参与基准的制定过程，还可以增强其对行政处罚的接受度和信任感。因此，行政机关应当积极构建公开透明的行政处罚裁量权基准制定程序，通过召开听证会、座谈会、问卷调查等方式，广泛听取民营企业的意见和建议，并将其作为制定基准的重要依据，确保民营企业等经营主体有机会参与到基准的制定中。
规范行政处罚裁量权基准的制定内容。在行政处罚的执法实践中，损害民营企业合法权益的核心问题在于“乱罚款”问题。这一问题投射在行政处罚裁量权基准上，往往体现为罚款数额的从轻和一般档次情形较少，而从重档次情形较多且对应一些轻微违法行为，甚至出现在法定幅度内一律就高处罚的规定。为了从根本上解决这一问题，行政机关在制定行政处罚裁量权基准时，应当充分考虑民营企业的实际情况和承受能力，合理设定罚款数额的档次和对应情形。具体而言，应当确保罚款数额的从轻、一般、从重档次情形明确具体，对应违法情形应具有合理性和准确性，根据违法行为的性质、情节和社会危害程度等因素，综合判断并确定适当的罚款数额。由此，可以避免裁量权过大或过小，确保裁量权基准既能有效遏制违法行为，又能保护民营企业的合法权益。
此外，行政处罚裁量权基准内容的滞后性，也是损害民营企业合法权益的重要因素。随着经济社会的发展和法律法规的不断更新，一些原有的行政处罚裁量权基准内容已经滞后于现实需求。这种滞后性可能导致行政机关在行使裁量权时，依据的基准与当前的法律法规、经济形势或社会共识存在偏差。这不仅影响了行政处罚的公正性和合理性，也往往制约民营企业的发展和创新。因此，行政机关应当定期对行政处罚裁量权基准进行审查和更新，确保其与时俱进，符合当前的社会经济发展状况和法律法规要求。例如，《南京市城乡建设系统行政处罚裁量权基准》新修订后，经过裁量阶次的划分，自由裁量区间差值从最小为0.8万元、最大为19.5万元调整至最小0.3万元、最大5万元，有效压缩了“小过重罚”行为产生的规则空间。
加强对行政处罚裁量权基准实施的监督
2026年2月，《行政执法监督条例》正式施行，条例第12条明确将“行政裁量权基准等行政执法标准制度”作为执法监督的重要对象，为规范涉企行政执法、统一执法尺度提供了重要法治保障。应强化对行政处罚裁量权基准实施的监督和评估，确保裁量权基准对民营企业合法权益的保护落到实处。
通过执法全过程记录制度监督行政处罚裁量权基准的实施。行政处罚裁量权基准实施过程中，民营企业往往因为处罚依据和理由模糊而难以有效维护自身合法权益。执法全过程记录制度要求行政机关在行使裁量权时，必须详细记录决策的依据、过程和结果。这不仅包括行政处罚的具体事实、证据和法律依据，还应涵盖裁量权基准的适用情况和理由。通过这一过程，可以确保行政机关的决策过程透明化、规范化，减少主观随意性和权力滥用的可能性。同时，这些记录还可以作为后续监督和评估的重要依据，帮助发现和纠正可能存在的问题，进一步提升行政处罚的公正性和合理性。建议在执法全过程记录制度中建立“重大处罚裁量说明”制度，对于涉及民营企业重大利益的行政处罚裁量，要求行政机关在作出决定前进行充分说明，包括裁量的依据、考虑的因素、权衡的结果等。此外，执法全过程记录制度还应当与信息化建设相结合，利用现代信息技术手段，实现裁量过程的数字化、网络化。这样既能提高行政效率，又能方便民营企业随时查阅相关信息，加强对其权益的保护。例如，南京市建委官网公示的行政处罚决定，对自由裁量基准的情形描述和裁量幅度予以展示，促进了行政处罚裁量权基准的记录与公开。
着重监督行政处罚裁量权基准的平等实施。2025年11月3日，司法部发布《行政执法人员行为准则》，第4条明确规定，“坚持平等对待当事人。行使行政裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当，应当尽可能避免采用损害当事人权益的方式。严禁刻意差别对待当事人。严禁选择性执法、任性执法。严禁机械适用行政裁量权基准。严禁过度执法、‘一刀切’执法。”在行政处罚裁量权基准执法实践中，个别地区行政机关借助行政处罚裁量权基准“柔性行政”的措施，对大型民营企业、本地民营企业、人情关联民营企业宽松实施处罚，甚至宽泛解释裁量基准的免除处罚情节设定，帮助此类企业规避处罚，严重扰乱市场公平竞争秩序。这不仅损害了民营企业的合法权益，还形成了影响投资创业和要素流动的隐性壁垒，导致行业垄断、地方保护、市场分割等破坏营商环境的问题发生。因此，在以民营企业为行政相对人的行政处罚执法中，行政机关应坚持法治原则和公平原则，不因企业性质、规模大小、地域而有所偏袒或歧视。要坚决杜绝行政机关忽视小微民营企业、异地民营企业在行政处罚裁量权基准中的从轻、减轻处罚情节，甚至超越违法情节对应的处罚格次故意加重处罚。
注重运用新兴信息技术对基于行政处罚裁量权基准作出的执法决定进行符合性审查和裁量偏差纠错。《数字中国建设2025年行动方案》明确提出：“着力提升数字政务智能化水平，一体化推进数字基础设施扩容提质”。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》更是强调，要“充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使”。通过大数据分析、人工智能辅助等手段，可以及时精准识别和纠正裁量过程中的主观偏差和不当裁量，确保各项处罚决定严格依照裁量权基准执行，实现行政处罚执法决定的准确性和一致性，为民营企业营造更加公平、透明的行政处罚裁量法治环境。在具体实施时，必须建立健全数据采集、分析和优化机制，以确保技术的有效部署和不断优化。
〔作者系湖南省行政复议研究院（中南大学）研究员。本文系最高人民法院2024年度司法研究重大课题“深化行政案件管辖改革问题研究”（GFZDKT2024B18-3）、2026年度广东省哲学社会科学规划项目一般项目“习近平总书记数字法治观研究”（GD26CXY05）的部分研究成果。〕
