2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅近期印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称意见）。意见的出台，对于激活自然资源资产的市场活力、优化自然资源资产的市场化配置、强化自然资源和生态环境的整体保护具有重要意义。
完善自然资源资产管理制度体系，对于促进经济发展和生态整体保护具有促进作用。此次意见通过创新和优化产权制度来充分释放自然资源所有者权益，让自然资源作为生产要素充分参与市场配置，激活自然资源资产发展活力，将山水林田湖草沙蕴含的生态价值持续地转化为经济红利。从生态治理的维度看，自然资源是生态系统的载体，生态系统具备组合性、整体性、系统性特征，必须立足人与自然和谐共生的生命共同体，从制度层面打通生态要素部门治理的壁垒，对各类自然资源实施一体化保护和系统性修复，真正实现整体保护、综合治理。
全面开展自然资源资产管理，需摸清自然资源家底，健全产权制度体系，完善监督考核机制。此次完善自然资源资产管理制度体系的制度改革，借鉴了国有资产管理成熟的运行模式，以确权登记夯实基础，以产权明晰理顺权责，以监督考核强化约束，通过摸清自然资源家底、健全产权制度体系、完善监督考核等举措，来有效统筹和保障自然资源资产的高效配置，强化自然资源的整体保护。在摸清自然资源资产家底方面，要划清全民所有与集体所有、不同层级全民所有权、不同集体的所有权、不同自然资源类型的权属边界，在登记的基础上基于自然资源管理和国土空间规划“一张图”，建立统一的自然资源资产和国土空间数据库。数据库的设立和优化，要与自然资源资产审计、自然资源资产负债表编制、美丽中国建设成效考核的要求衔接，实现数据对接、信息共享，促进自然资源和生态空间的整体保护。在健全自然资源资产产权制度方面，要通过完善用益物权体系，统筹各类资源管护责任，将草原、森林、流域、海岛、农地等开发利用相关的自然资源和生态保护义务，纳入自然资源资产出让、特许经营、承包经营、资源开发、生态管护等合同，压实经营主体的自然资源保护责任，构建一体化综合管护体系。在完善自然资源资产监督考核方面，要以刚性约束推动自然资源高效配置与整体保护，完善自然资源资产离任审计机制，将森林蓄积量、湿地保护率、流域水质、生物多样性等指标纳入生态文明考核。
有效落实自然资源资产管理制度体系，要完善法治化保障措施体系。长效的自然资源整体保护离不开完备法治的支撑，结合生态环境法典的规范要求，可从专项立法、人大权力监督、检察公益诉讼监督三个维度健全自然资源资产管理法治化保障体系。在专项立法方面，统筹推进自然资源领域专项立法，构建与生态环境法典衔接配套、覆盖山水林田湖草沙全要素的自然资源资产法治体系。在审计监督方面，要依据审计法律法规、领导干部生态环境损害责任追究相关制度，常态化开展领导干部自然资源资产离任审计。对于自然资源资产保值增值、自然资源整体保护工作做得好的，予以表彰；对于自然资源资产破坏与浪费严重、自然资源整体保护不力的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《美丽中国建设成效考核办法》的规定，追究相关责任。在司法监督方面，需全面推行生态环境检察监督与公益诉讼制度。生态环境法典为自然资源的综合保护和整体保护提供了完备司法保障，要常态化开展行政检察监督。检察机关对辖区内自然资源资产管理主体、行业监管部门履职情况开展法律监督，针对自然资源违规开发利用、自然资源与生态保护修复监管缺位等行为，通过检察建议、提起公益诉讼等措施，推动自然资源资产管理主体与行业监管部门协同履职。要健全司法与行政机关的工作协同机制，法院、检察院、公安、自然资源、生态环境等部门要建立案件移送、监测数据共享、损害评估标准一致、修复资金联合监管等机制，以有效的司法强制力守住自然资源整体保护的法治底线。
（作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员）
