当前，泛化和滥用国家安全概念已成为全球性问题，国际贸易规则面临严峻挑战。国际法从以主权平等、合作与发展为主导的范式，逐步向以国家安全、风险预防和危机管理为中心的法律框架演变。在此背景下，安全例外条款逐渐从世界贸易组织（WTO）的例外性规定，异化为游离于WTO规则约束的条款。这种“法外化”倾向严重影响了多边贸易体系，正在使WTO在全球经贸治理中边缘化。为维护多边贸易体制的权威性和有效性，应积极倡议在WTO机制内构建安全议题治理框架，从“法外条款”向规制转变，更好统筹自由贸易与国家安全。
现状：从例外到法外
WTO机制以推动贸易自由化为核心价值目标，鉴于各成员在利益诉求和发展阶段的差异，在协调成员之间利益中需要设置安全例外、一般例外和区域例外等条款。近年来，国际经济合作和竞争局面正在发生深刻变化，2019年WTO专家组首次肯定对安全例外案件具有管辖权，此后WTO争端解决机构是否有权审理安全例外案件引发了争论。
以美国为代表的部分成员滥用安全例外条款，加之WTO上诉机构停摆所产生的危机叠加效应，使该条款逐渐演变为游离WTO规则约束的“法外之物”。
第一，美国泛化国家安全概念，将大量单边贸易保护措施与国家安全挂钩，滥用安全例外条款，对WTO法律体系造成前所未有的冲击。2025年2月1日，特朗普政府发布了三项行政命令，对来自加拿大、墨西哥和中国的进口商品征收高额关税，借口是与非法移民、芬太尼相关的国家安全问题。3月26日，特朗普签署行政令，宣称汽车及其零部件进口数量和情势已对美国的国内工业基础和国家安全构成威胁，宣布对所有进口汽车征收25%关税。4月2日，特朗普再次发布行政令，宣布美国对贸易伙伴加征10%的“最低基准关税”，并对某些贸易伙伴征收更高关税，理由在于大额且持续存在的年度美国商品贸易逆差，已对美国的国家安全和经济构成了非同一般的、异常严重的威胁。上述措施已被申诉至WTO争端解决机构，包括DS615案、DS623案、DS633案、DS637案、DS638案等。在磋商过程中，美国均援引了安全例外条款并强调所谓的国家安全议题是政治问题，不应由WTO争端解决机构审查或裁决。
第二，安全例外条款已演变为美国规避WTO义务的“万能借口”。在美国成为被诉方的多个案件中，美国在磋商或专家组程序阶段，均主张安全例外条款中的“其认为”一词赋予其对该条款的完全自决权。针对专家组在DS544案和DS597案中裁决美国相关措施不符合援引安全例外条款的条件，美国恶意使专家组报告陷入“无效上诉”的困境。美国通过滥用安全例外条款和阻挠WTO上诉机构等手段，使其国内贸易措施几乎摆脱WTO机制的约束，严重削弱了WTO机制的权威性和有效性。
第三，WTO安全例外条款从“例外”向“法外”的演变背后，是多重因素共同作用的结果。一是该条款本身存在缺陷，条款中的“其认为”“基本安全利益”“必需的”“国际关系中的紧急情况”等术语均具有模糊性，规则解释具有不确定性。安全例外条款被誉为WTO机制中的“君子协定”，成员普遍认识到作为“妥协之果”的条款所存在的缺陷，因此在关税与贸易总协定（GATT）至WTO的近80年历史中，各方默契地避免适用该条款。然而，在战争硝烟笼罩之下发布的DS512案专家组报告打破沉默，随后，涉及安全例外条款的多个专家组报告陆续出台。二是国家安全问题本身具有高度敏感性，地缘政治格局与贸易实力的演变为部分成员滥用安全例外条款提供了机会。美国通过制造WTO上诉机构“司法造法”舆论、阻挠上诉机构法案遴选、滥用安全例外条款等手段，逐步削弱WTO规则对其国内保护措施的法律约束力，意图将WTO法律体系边缘化。三是安全例外条款从“例外”到“法外”的演变趋势，反映出国际贸易正朝着“丛林法则”倒退。以国家安全为名实施的诸多贸易保护措施，使国际贸易风险不断上升。
未来：从法外到规则
国际贸易秩序受到国家安全议题的严重冲击，对维护多边贸易体制、应对国家安全概念泛化风险提出了挑战，必须持续推进WTO改革。现行WTO法律体系与国家安全有关的措施散见于WTO相关协定之中，包括《关税与贸易总协定》第21条、《服务贸易总协定》第14条之二、《与贸易有关的知识产权协定》第73条等，三个条款的规则结构和措辞几乎相同。此外，《与贸易有关的投资协定》第3条、《技术性贸易壁垒协定》第2.2条、《政府采购协定》第23.1条等条款中也体现与国家安全有关的例外规定。总体而言，规则较为模糊，缺乏一套可以全面、明确、系统应对国家安全概念泛化危机的专门性规范。
WTO对国家安全措施是否具有审查权限及其裁决适当性备受争议，WTO现有的安全例外条款存在明显的制度性缺陷，难以保障成员合法利益，由此引发的现实问题是：面临安全例外问题，部分成员选择不通过WTO法律体系寻求救济。即便部分成员诉诸WTO争端解决机构并获得专家组支持，实施安全措施的成员仍维持原有措施，导致越来越多的争端游离于WTO规则之外。WTO应顺应国际形势，积极规范与贸易相关的安全议题，探索将“例外条款”转化为“常规条款”的可行路径，这是实现WTO机制深层次与可持续发展的必然路径。
对于如何改革安全例外条款，目前可主要归为三类方案：一是主张通过对原先模糊的规则要素进行细化或者补充，包括将网络安全、经济安全纳入“基本安全利益范畴”，在条款分段落的“战时或者国际关系中的紧急情况”中增加“联合国认定的”或“国际社会公认的”，或者在条款序言部分增加“善意的”修饰词，以缓解成员和争端解决机构对条款的适用和解释性分歧。二是增加对安全例外条款的程序性约束，包括引入通报义务，设立专门的安全委员会处理相关安全事宜。三是在解释或适用安全例外条款时，以“非违反之诉”的途径来处理安全问题。但是这些改革建议较为零散，缺乏系统性规划和理念引领。需要从理念牵引、机构设置、规则重构等方面进行系统性规划，使WTO在全球安全概念泛化的背景下保持其重要治理功能。
首先，规则塑造的理念牵引应从提高实体规则的明确性、责任分配的公平性、透明度等方面着手，谋求降低规则的解释或适用分歧，避免成员因援引安全例外条款而导致其他成员的利益丧失或减损。
其次，合适的机构设置有助于保障相关规则的达成与执行。鉴于安全议题在WTO机制的系统性与复杂性，应考虑在WTO部长级会议或总理事会下设“贸易与安全委员会”，为成员磋商或谈判提供经常性场所，推动在WTO机制内形成关于安全议题的协议草案或指南，逐步凝聚规范共识，为WTO实现对安全问题的有效约束提供平台支撑。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第4.7条规定，部长级会议还可设立具有其认为适当的职能的其他委员会，因此我国可倡议并推动第14届部长级会议（MC14）成立“贸易与安全委员会”，以回应WTO现任总干事对WTO进行深度且全面的改革并形成一揽子改革方案的倡议。
最后，建议制定与贸易有关的安全措施协定（先诸边协议，后多边协议）。与贸易有关的安全措施协定的相关内容应涵盖实体性规则和程序性规则。规则应在现有的WTO安全例外条款基础上，结合专家组报告、成员立场、区域立法实践、学者建议和国际形势等多重因素进行重构，尤其是在以“违反之诉”还是“非违反之诉”来审理安全例外条款的论争中寻求办法，即通过区分国际情势是否构成“战时或国际关系中的紧急情况”而区分不同的责任承担模式。具体的规则构设如下：第一，结合目前WTO专家组对GATT第21（b）条解释过程中主张对分段落的完全审查权及对序言部分含糊未定的做法，主张在该条序言部分增加“善意”限定词，同时在分段落（iii）增加“国际社会公认的”的限定词，由此来区分成员对序言部分的自决权，而争端解决机构对分段落的审查权，同时加入“善意”一词以保障申诉方提供证据证明被诉方非基于善意采取行动时，争端解决机构可介入审理序言部分的补充权利。第二，结合目前区域立法实践，增加“通报”程序款项，提高援引安全例外条款的制度性成本。第三，可考虑在我国主张“为利益受影响成员提供更多快速且有力救济权利”和“沃尔夫补偿方案”的基础上，提出改良版的“补偿措施”建议。补偿措施既是为了限制成员通过制造“战时或国际关系中的紧急情况”来免除其WTO义务，又是对美国主张以“非违反之诉”和绝大多数成员主张以“违反之诉”受理安全例外条款的折中方案。第四，规则还应回应国际社会对非传统安全事项关切，将网络安全、经济安全、投资安全、疫情相关的诉求设立专门条款予以规制。
WTO应当与时俱进将安全问题纳入“体制内治理”，借鉴与贸易有关的“投资、人权、环境”等议题的做法，探索设置WTO改革新议程，统筹现有的关于安全例外条款改革的多种方案，强化试点与实践，逐渐凝聚共识，实现对国家安全议题的有效约束。主动管理的好处在于使其在WTO体制内运作并接受体制监督。这种“体制内治理”模式具有双重制度价值：第一，通过程序正当性和提高援引规则的成本以遏制安全例外滥用；第二，保持贸易自由化与安全关切的动态平衡，为成员提供可预期的合规指引。
当“国家安全”成为贸易保护主义的遮羞布时，国际社会急需一场制度性“止血”。作为多边贸易体系的受益者和捍卫者，中国有能力也有责任推动WTO规则与时俱进——这不仅关乎全球经济的稳定，更是对“丛林法则”能否真正被关进笼子的一次历史性考验。
（余敏友系武汉大学法学院教授，中国法学会世界贸易组织法研究会副会长；唐灵唯系武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生）
