“十五五”规划纲要提出，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围、推动引领国际规则标准完善和衔接互认。碳排放权的市场化配置，有利于实现资源环境要素在全国市场的优化配置，激发绿色低碳发展的内生动力。自2013年深圳率先启动碳排放权交易试点以来，我国碳市场建设已走过十余年历程，初步形成了“全国市场＋区域试点”双轨并行的格局，碳市场覆盖行业包括发电、水泥、钢铁和电解铝等，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。全国碳市场配额价格也从48元/吨攀升至80元/吨左右，市场价格发现功能日益显现，但相较欧盟碳市场仍存在显著价差。与此同时，欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2026年1月正式进入实施阶段，全球碳定价体系的竞争性重构正在加速推进，这对我国碳市场的制度成熟度提出了更为紧迫的要求。我国统一碳排放权交易市场的建设面临深层次的制度挑战。碳排放权法律属性模糊、配额分配机制不一、碳金融制度供给不足等问题，仍是阻碍碳排放权全国统一市场化配置的制度障碍。因此，亟须从法治层面系统破除制度壁垒，推动区域试点市场向全国统一市场有序过渡，构建统一、高效、成熟的全国碳排放权交易市场。
明确碳排放权法律属性
碳排放权作为碳市场的核心交易标的，厘清其法律属性是实现碳排放资源全国统一市场化配置的前提。《碳排放权交易管理暂行条例》中将碳排放配额界定为分配给重点排放单位的规定时期内的二氧化碳等温室气体的排放额度，但并没有回应碳排放权在法律上如何界定这一重要问题。各地区碳排放权市场的交易细则也未形成共识。北京和天津的交易管理办法中将碳排放权界定为排放单位排放的“温室气体权益”，湖北的碳排放权交易细则中将碳排放权界定为“分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度”，广东则在其碳排放管理试行办法（征求意见稿）中将配额界定为温室气体的排放额度，回避了碳排放权的界定。理论界同样众说纷纭，主要存在认为其仅为政府分配的额度的“非权利说”、视为一种行政特许的“许可说”以及“权利说”等学说。在“权利说”内部，又衍生出“准物权说”“用益物权说”“新型财产权说”等观点。
法律属性的界定难题并非我国独有。作为全球最早建立碳市场的经济体，欧盟在碳排放交易体系（EU ETS）运行的最初阶段也面临着同样困惑。欧盟指令本身并未明确配额的法律性质，而是将其留给各成员国自行定义。德国在温室气体排放交易法中将碳排放配额定性为可转让的排放当量授权。法国在实践中更倾向于将碳配额视为可移动的无形资产，通过会计准则和税法进行规制。美国区域碳市场（RGGI）则明确否认其财产权属性，视其为可撤销的授权。澳大利亚的碳配额单位属于财产，可通过转让、遗嘱和依法要求的移交进行转移。这些国际经验表明，碳排放权法律属性的界定实质上反映了不同法律传统下公法管制与私法赋权之间的张力。
由此，有必要在法理层面明确碳排放权的法律属性，形成认知共识，破除碳排放权的区域属性藩篱，将其从区域市场内的履约工具，转换为全国范围内可交易的多功能生态价值载体。首先，从碳排放权的权利实践来看，政府将配额分配给排放主体用以履约，其中的分配行为属于行政许可，但这并不意味着分配的对象即碳排放权是行政许可。正如土地使用权经行政审批程序取得，但土地使用权本身并非行政许可。其次，碳排放权的客体是作为公共物品的环境容量，这也决定了不能将其归属为用益物权。第三，《碳排放权交易管理暂行条例》将配额确定为分配的排放额度，指向的是排放主体享有的碳排放权权利容量的大小，且该权利容量可进行市场交易，那么碳排放权应当属于新型财产权。司法实践中，最高人民法院发布的“双碳”典型案例中确认了碳排放权属于新型财产权的法律属性，多地法院已在执行程序中对碳排放配额采取冻结、扣押等强制措施。例如，北京市丰台区人民法院在相关执行案件中对被执行人持有的碳排放配额进行了司法冻结并强制变现，这在事实上承认了碳排放权的财产属性。最后，应在法律层面明确规定碳排放权的法律属性。例如，在生态环境法典配套司法解释中设置专门条款，将碳排放权界定为政府借用环境容量这一公共物品创设的环境容量财产权。财产权的本质能够推动碳排放权统一交易市场的形成，更有利于衔接国际市场。在国际碳市场互认的进程中，财产权定性能够为碳排放配额的跨境流通提供清晰的法律基础，降低跨法域交易的法律风险。
调整碳排放权分配体系
碳排放权分配是碳市场的总阀门，是市场化配置资源的核心环节。2021年全国碳市场启动时，电力行业采用了统一的基准线法进行配额分配，以行业先进排放水平为基准，激励企业通过技术升级降低排放强度。2025年全国碳市场扩围至水泥、钢铁和电解铝行业后，新纳入行业同样依据全国统一的分配方案获得配额，但由于这些行业的生产工艺、产品品种和排放特征差异较大，配额分配方法的统一化面临更为复杂的技术挑战。与此同时，八个区域试点碳市场基于各自经济产业分布情况形成了各具特色的分配体系。
以尚未纳入全国碳市场的行业为例，各区域试点的分配差异尤为明显。例如，北京地区将发电、热力、石化、交通运输和数据中心等纳入履约行业，并采取基准线法、历史总量法和历史强度法等三种分配方法；湖北地区则将热力、玻璃、化工、整车制造、造纸、食品饮料和数据中心等纳入履约行业，并采用基准线法、历史强度法、历史法、等额分配法和行业总量控制法等五种分配方法。对比发现，不仅纳入行业不同，分配方法不同，甚至针对相同行业的分配方法也不相同。例如，北京地区对热力和数据中心行业采取基准线法，湖北则对热力行业采取历史强度法、对数据中心采取等额分配法等。
从区域市场转向全国统一交易市场，应当坚持全国一盘棋，调整现行各个区域的分配方法，通过提取公因式的方法形成一套全国统一、科学透明、激励有效的配额分配法治体系。分配机制的调整，应当遵循统一公平兼顾地区差异的原则。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》中指出，要综合考虑经济社会发展、行业特点、低碳转型成本等，明确市场中长期碳排放配额控制目标。一是采取行业渐进整合的方案，就相同行业先行实施相同分配方法。例如，针对数据中心行业，可参照全国碳市场电力行业的成功经验，考虑采取统一的基准线法，以行业标杆能效水平为基准设定分配标准。二是对区域特色明显的行业，尤其是与地区经济技术发展水平关联较强的行业，可设置特定缓冲期，由地区生态环境部门决定分配方法，并报生态环境部备案。参照欧盟碳市场的经验，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）虽在全欧盟层面统一配额总量和拍卖规则，但在免费分配比例上允许成员国在一定范围内自主调整，以适应各国不同的产业结构和减排进度。三是针对区域特色行业引入弹性变量系数，实现与国家碳排放权交易市场的对接。该系数应当参照地区经济发展水平、行业产值贡献以及排放总量在全国所占的比例综合确定。为确保分配制度的有效实施，可在后续制定的《碳排放权交易管理暂行条例》配套实施细则中将分配程序和方法予以明确，并建立配额分配争议的快速复核和复议机制，确保分配制度在法治轨道上运行。
完善碳排放权金融机制
全国碳排放权交易市场的构建，除了完善配额现货交易机制，还需要激发碳金融产品的流动性和交易活力。从国际经验看，欧盟碳市场的金融化发展对其市场深度和价格有效性发挥了关键作用。洲际交易所（ICE）上市的欧盟排放权配额（EUA）期货合约日均交易量远超现货市场，期货市场已成为欧盟碳价发现的主要场所。相比之下，我国碳市场目前仍以现货交易为主，碳金融产品体系尚处于早期发展阶段。
我国碳排放权区域试点正在积极开展碳金融实践探索。北京绿色交易所牵头起草了《碳金融产品》标准，并发布了回购交易规则，允许排放主体进行回购交易，为企业短期资金融通提供了新渠道。上海出台了《上海碳排放配额质押登记业务规则》，建立了碳排放配额质押融资的地方性操作规范。然而，碳排放权担保融资整体仍处于初级阶段。碳金融实践发展有限的原因是多方面的。一是权利登记与公示系统的碎片化。全国碳市场虽已建立统一的注册登记结算系统（中碳登），但八个区域试点市场仍各自维护独立的登记系统，全国碳市场与区域试点市场之间的登记系统尚未互联互通，不利于全国统一碳金融市场的形成。二是碳排放权的年度履约性，即配额以履约年度为周期进行发放和清缴，与绿色低碳项目的长期性融资需求错配。三是市场发展不完备。全国碳市场目前仅有配额现货交易，碳期货、碳期权等衍生品尚处于研究筹备阶段，缺乏配套的碳金融风险管理机制。
发展碳金融的首要举措就是建立统一碳排放权质押登记系统。该系统应具有唯一性和权威性，统一负责全国所有碳排放权的初始登记、转让登记、注销登记以及质押登记。参照中国人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统，可由全国碳排放权注册登记结算机构（中碳登）承担这一职能，在现有注册登记系统基础上增设质押登记和公示模块，将区域试点市场的碳排放权质押登记统一纳入该系统管理。碳排放权质押登记的法律效力应当参照适用民法典关于权利质权的规定，即碳排放权担保权自登记时设立。
打破年度履约对碳融资的刚性限制，建议参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十五条关于动态质押的规定，允许企业将若干年的碳排放权打包设立担保权。未来还可通过制定碳排放权担保实施规则，由生态环境部门在特定条件下向控排企业发放“多年期配额包”。例如，向信用评级高、减排绩效稳定、管理规范的大型企业，一次性发放“三年期”配额包等。在实践中，已有部分区域试点进行了类似探索，广东碳市场允许控排企业在一定条件下进行跨年度配额储存（banking），即将当年富余的配额转存至后续年度使用，这一制度设计在客观上为多年期碳资产的形成创造了条件。此外，以碳抵债制度也能够消除年度履约的限制，即允许碳排放权持有主体在其债务履行期届满前或届满后，与债权人签订协议将碳排放权抵偿债务。
在全国统一市场建立后，由生态环境部、金融监管部门以及国家碳排放权交易所联合构建具备金融风险处置能力的闭环管理机制，形成监测、预警、处置、反馈、优化的系统循环。建立各部门间的协同机制，通过统一的风险监测预警平台识别价格波动、履约和金融机构的风险敞口。处置工具箱应包含配额储备机制、履约保障基金和金融机构风险清算机制。此外，还需进行风险处置事后评估，实现风险管理机制的自我完善和迭代升级，确保市场健康运行。
〔作者系北京林业大学绿色金融法治研究中心主任。本文系北京市社会科学基金项目“北京碳排放权融资交易法律问题研究”（24FXC013）的阶段性成果。〕
