近期，中央空管办会同国家发改委、公安部、中国民航局等部门，在上海市、四川省无人机管制空域内划设固定专用空域，以“政府协同管理、行业指导监管、用户随报随飞”的模式，实现了业内所称的“扫码飞”。此前，上海已在特定景区率先开辟无人机飞行体验区，四川则以“扫码飞”服务打通公众参与低空活动的“最后一公里”。中央空管办等部门的最新举措表明，上海、四川两地的探索已得到了明确肯定，城市低空治理实践中矛盾重重的公众消费级飞行活动，正在经历从堵到疏、放管结合的范式转换，寻找公众文化科技生活需求与城市安全保障之间的新平衡。
近年来，民用无人机的日益普及，激起了大批科技体验者、摄影爱好者的体验热情，但不少城市的低空管理仍然拘泥于惯性思维，普遍以“禁飞”为主轴，将公园、景区、居民区上空等一概划入管制空域，“一刀切”的管控模式虽然保障了城市安全，但也阻挡了公众的娱乐飞行需求。同时，正当的公众需求受到过度压抑，极易反向触发“黑飞”行为，既抬高了管控成本，也会加剧设备失控、坠落伤人等事故，导致风险更不可控。
低空空域治理之困，根源在制度而非技术。首先，低空空域法律属性和权属尚不清晰，管理权分散于民航、公安、地方政府等多个部门，多头管理导致空域被碎片化切割，难以实现面向公众娱乐需求的动态化配置。其次，传统空域管理制度以通航和民航为核心，未能适配无人机“低慢小”、高频次、大众化的运行特征，制度供给尚存在结构性错位。面对日益增长的娱乐飞行需求，管理部门倘若缺乏精细化治理工具，便只能以简单禁止作为最低成本的避险策略。
更应看到，单纯“禁飞”本质上是以管制替代治理，用行政禁令回避监管能力不足的短板。从行政法视角审视，“禁飞”虽可在形式上保障安全，却对公民财产使用自由与娱乐生活需求构成过度限制，手段与目的之间并不符合比例原则。公众对低空科技生活的向往既然是正当权利，治理目标便不应是消灭需求，而是应为其提供安全通道。
“扫码飞”模式的深层价值，正在于其重构了城市低空治理的逻辑，将重心从封控管制转向了服务公众。其一，打破部门壁垒，通过多部门联动的模式，实现从多头管理到协同治理的转变，空域管理权得以在更高层次上整合配置。其二，以数字手段替代静态管制，用户通过小程序一键查询空域、一键报飞、一键导航、一键投保，后台随报随审，将空域从禁区转化为可分级调配的公共资源。其三，技术防控与监管创新相结合，电子围栏、北斗定位、实时监控等手段嵌入管理全流程的同时，上海、四川两地还引入了专属保险、实名认证等机制。诸如此类的机制创新表明，“放飞”绝非“乱放”，而是以法治为根基的有序开放，旨在以安全机制和制度保障，让低空娱乐飞行成为普通公众可望可及的生活方式。
从长远看，城市低空治理要从管制型转向服务型，仍需进一步完善相关制度建设，比如明确空域分级分类管理的规则，建立统一的低空飞行报备与监管平台，确立无人机实名制、强制保险、事故责任认定等配套制度，构建政府、市场、社会三元协同的治理生态，等等。如此，才能实现“放得开”与“管得住”的同频共振、并行不悖。
公众娱乐飞行、低空文旅观光等场景正在重塑城市生活方式，低空经济并不仅是产业腾飞的赛道，也是公众科技生活与文化需求的重要组成部分。城市安全与公众需求也不是非此即彼的单选题，真正的答案在于治理能力的现代化。从“禁飞”到“扫码飞”，实质是治理逻辑的深刻转变，让城市空域既拥有安全的屏障，也成为飞行的乐园。毕竟，低空治理的未来，从来不在于能否飞得起来，更在于能否飞得规范、飞得长远。
